Program „Czyste Powietrze” – ocena skutków i propozycje zmian

Smog jest dla większości z nas tematem regularnie powracającym z każdym sezonem grzewczym. Dotychczasowe próby walki ze smogiem były mało skuteczne. Pierwszym sukcesem okazała się uchwała nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Zakazuje ona m.in. od 1 września br. stosowania paliw stałych na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Wprawdzie pojawiają się grupy osób chcące złagodzić ww. zapisy i dopuścić do stosowania kotłów/kominków opalanych biomasą, jednak należy mieć nadzieję, że do tego nie dojdzie.

Zauważalnym efektem uchwały oraz prowadzonego od wielu lat przez Miasto Kraków programu wymiany pieców i kotłów na paliwa stałe jest zmniejszenie niskiej emisji przez źródła tego typu w samym mieście. Niestety ograniczenia nie dotyczą otoczenia Krakowa – autor wielokrotnie rejestrował stężenie pyłów PM10 ok. 100–800 µg/m³ wokół miasta, podczas gdy w centrum było ono kilkukrotnie mniejsze. Pokazuje to, że konieczne są działania na poziomie zarówno lokalnym, jak i ogólnopolskim.

Powstawanie smogu jest często tłumaczone spalaniem złej jakości paliw, śmieci czy niską jakością samych źródeł ogrzewania. Wprowadzenie bardziej ekologicznych systemów grzewczych jest często oceniane jako niedostępne z powodów ekonomicznych dla znacznej części mieszkańców. Badania przeprowadzone w 2017 roku przez Instytut Ekonomii Środowiska [1] pokazały, że 66,4% domów jednorodzinnych ogrzewanych jest za pomocą pieców i kotłów opalanych węglem (rys. 1).

Dla skutecznej walki ze smogiem należy zatem oszacować emisję i jej wpływ na to zjawisko tego typu instalacji i budynków.

Typowy dom jednorodzinny o powierzchni 150 m² niepoddany termomodernizacji zużywa ok. 6–8 t węgla, a nawet 8–10 t, gdy jest prawidłowo ogrzewany (utrzymywana jest optymalna temperatura pomieszczeń) przez cały sezon grzewczy. Jeżeli taki dom ma stary pozaklasowy kocioł węglowy, to roczna emisja pyłów może wynosić 72 kg. Chcąc ten pył umieścić w powietrzu z maksymalnym dozwolonym stężeniem, tj. 50 µg/m³, uzyskamy objętość 1 000 000 razy większą od objętości domu. Żeby to zobrazować: zanieczyszczone jest całe powietrze nad budynkiem do wysokości 10 km, a analizujemy przecież tutaj tylko jeden dom jednorodzinny.

Po termomodernizacji (bez wymiany kotła) budynek taki zużywa o połowę mniej energii i tym samym o tyle mniej emituje pyłów. A zastosowanie nowoczesnego ogrzewania praktycznie pozwala wyeliminować całą emisję pyłów. Zatem w walce ze smogiem podstawową kwestią jest eliminacja palenisk na paliwa stałe. 

Niestety cały proces ma jeszcze drugi bardzo istotny element – koszt ogrzewania. Sama zmiana źródła ogrzewania bez termomodernizacji może przynieść wzrost kosztów ogrzewania dla domu jednorodzinnego. Jeżeli do tego dodamy fakt, że wiele pieców i kotłów spala najtańsze i najgorszej jakości paliwa (np. miał węglowy, flotokoncentrat, muł węglowy), widzimy powód braku zainteresowania, a nawet niechęci do zmiany paliwa.

Trudno oczekiwać, że rodzina ogrzewająca dom miałem czy mułem wymieni kocioł i będzie płacić 2–3 razy większe rachunki za ogrzewanie jedynie w imię ekologii. Efektywna walka ze smogiem musi łączyć eliminację źródeł na paliwa stałe oraz termomodernizację.

Programy dla domów jednorodzinnych

Od 20 lat mamy program pozwalający na termomodernizację domów jednorodzinnych i możliwość otrzymania premii termomodernizacyjnej na postawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów [4], która zmieniła ustawę z dnia 18 grudnia 1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Niestety przeciętnemu Kowalskiemu ten instrument wpierania termomodernizacji domów jednorodzinnych jest bardzo słabo znany, a wręcz zapomniany. W jego ramach przyznano ok. 800 premii termomodernizacyjnych dla domów jednorodzinnych, głównie w pierwszych latach funkcjonowania programu. Poprowadzona w grudniu 2018 roku nowelizacja tej ustawy [5] pozwala na wprowadzenie specjalnego, nowego instrumentu finansowania modernizacji domów jednorodzinnych i należy się spodziewać jego wdrożenia w roku bieżącym.

Pierwsze próby stworzenia ogólnopolskiego programu w kontekście problemu smogu prowadzone były w NFOŚiGW w latach 2015–2016 i był to program o nazwie RYŚ. Obecnie trudno odnaleźć informacje o nim na stronach Funduszu, gdyż główna strona programu została usunięta, pozostały tylko podstrony [2].

Program miał być realizowany w latach 2015–2023, a budżet pilotażowy wynieść miał 400 mln zł (w tym 120 mln zł na dotacje) na lata 2015–2020. Oferował dotację od 20 do 40% kosztów, reszta mogła być sfinansowana z niskooprocentowanej pożyczki. Ogłoszenie programu RYŚ spotkało się z bardzo dużym zainteresowaniem społeczeństwa. Niestety samo uruchomienie programu bardzo się przeciągało, a na przełomie I i II kwartału 2016 roku został on wycofany.

Program priorytetowy „Czyste Powietrze”

Głównym programem do walki ze smogiem jest obecnie ogłoszony w drugiej połowie 2018 r. program priorytetowy „Czyste Powietrze”. Budżet programu ma wynosić 103 mld zł, z których 63,3 mld zł przyjmie formę dotacji, a 39,7 mld zł – pożyczki. Program ma funkcjonować w latach 2018–2029.

Pozwala na termomodernizację domów jednorodzinnych z dotacją do 90% kosztów kwalifikowanych. Umożliwia finansowanie: wymiany starych źródeł ciepła (pieców i kotłów na paliwa stałe) oraz zakupu i montażu nowych źródeł ciepła spełniających wymagania programu; docieplenia przegród budynku; wymiany stolarki okiennej i drzwiowej; instalacji odnawialnych źródeł energii (kolektorów słonecznych i instalacji fotowoltaicznej); montażu wentylacji mechanicznej z odzyskiem ciepła.

Założenia programu wymuszają demontaż i wymianę źródeł ciepła starej generacji na paliwo stałe. Do końca 2018 r. zostało złożonych 25 tys. wniosków – z tym większym niepokojem przyjęto informację z 2 stycznia br. o wstrzymaniu naboru. Przerwa trwała do 21 stycznia. Według informacji podanych przez NFOŚiGW: „Przerwa w naborze wniosków miała charakter przejściowy i wynikała z wejścia w życie ustawy wprowadzającej termomodernizacyjną ulgę podatkową oraz dostosowania systemu informatycznego. Była to swego rodzaju przerwa techniczna” [3]. W opisie programu pojawiły się jednak niewielkie, ale znaczące zmiany.

Uległa zmianie tabela z intensywnością dofinansowania. Pierwotna wersja programu zawierała tylko tabelę 2. Wprowadzenie ulgi podatkowej w grudniu 2018 r. spowodowało znaczącą zmianę dla osób, których kwota średniego miesięcznego dochodu na osobę przekracza 1600 zł. Zamiast stałej dotacji 30% zostały stworzone trzy instrumenty zależne od kwoty rocznego dochodu (tabela 3). W skrajnym przypadku dotacja zamienia się w niskooprocentowaną pożyczkę.

Tabela 2 dotyczy wnioskodawców, którzy nie mogą skorzystać z ulgi termomodernizacyjnej, w szczególności wnioskodawców, których dochody nie podlegają opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych: wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych (DzU 2017, poz. 1952, z późn. zm.) oraz wnioskodawców korzystających z dofinansowania dotyczącego nowo budowanych budynków jednorodzinnych.

Tabela 3 dotyczy wnioskodawców, którzy rozliczając się indywidualnie lub wspólnie z małżonkiem, będą mogli skorzystać z ulgi termomodernizacyjnej na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (DzU 2018, poz. 2246).

Intensywność dofinansowania jest określona na podstawie średniego miesięcznego dochodu na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawcy za rok podatkowy poprzedzający datę złożenia wniosku, a sam model finansowania zobrazowany w tabelach 2 i 3 pokazuje fundamentalne znaczenie poziomu dochodu dla wysokości dotacji. Kuriozum tego rozwiązania to przykład osoby samotnie mieszkającej w domu i otrzymującej pensję minimalną w 2019 r. w wysokości 1634 zł netto, która może liczyć tylko na 18% dotacji w przypadku rozliczania ulgi termomodernizacyjnej.

Ustalenie średniego miesięcznego dochodu wcale nie jest takie oczywiste. W przypadku rodziny wielopokoleniowej występuje bardzo trudna interpretacja, kogo wliczyć do tego dochodu (np. tylko rodzice jako właściciele domu czy razem z dziećmi i wnukami). Paradoksalnie program wydaje się bardzo korzystny dla osób pracujących w szarej strefie lub za granicą. Osoby takie mogą wykazać skrajnie niski dochód i starać się o maksymalne dofinansowanie. Konieczne jest zatem szczegółowe doprecyzowanie tego zapisu.

Wymagania programu  a Warunki Techniczne

Program „Czyste Powietrze” wymusza wymianę źródła ciepła, jeżeli nie spełnia ono wymagań zawartych w tym programie. Niestety dla prac termomodernizacyjnych nie ma takich wymogów i mogą być one dowolnie przeprowadzane – nie musi to być kompleksowe podejście. 

Jeżeli zechcemy ocieplić ściany czy wymienić tylko okna, ich parametry cieplne nie mają znaczenia. Natomiast gdy przeprowadzamy jakieś prace termomodernizacyjne (w ramach programu), musimy spełnić najbardziej restrykcyjne wymagania w zakresie ochrony cieplnej budynku, takie, jakie obowiązywać będą nowo budowane domy jednorodzinne od 2021 roku. To dla beneficjentów całkowity brak konsekwencji. W zakresie ocieplenia ścian czy stropów ten wymóg ma niewielkie znaczenie techniczne i finansowe (należy zwiększyć o 2–4 cm grubość ocieplenia w stosunku do tego, co obowiązuje obecnie). Natomiast stolarka okienna czy drzwiowa o wymaganych od 2021 r. parametrach (tabela 4) jest zdecydowanie droższa. Dla domu jednorodzinnego wymiana wszystkich okien na zgodne z wymaganiami programu „Czyste Powietrze” może kosztować 32 000 zł, a bez tych wymagań 23 000 zł. To duża różnica w kosztach. A efektem dla przeciętnego domu będzie redukcja spalania węgla o ok. 200 kg rocznie i nie będzie to miało istotnego wpływu na główny cel programu, tj. redukcję emisji i likwidację smogu. Ponadto rynek nie jest przygotowany na wzrost popytu na takie okna, co mogłoby doprowadzić do wzrostu obecnych cen.

Koszty kwalifikowane

Program „Czyste Powietrze” określa szereg wymagań dla kosztów kwalifikowanych. Maksymalne koszty kwalifikowane, od których liczona jest wysokość dotacji, wynoszą 53 tys. zł. Minimalna wartość kosztów kwalifikowanych przedsięwzięcia: 7 tys. zł. Oprocentowanie zmienne pożyczki: nie więcej niż WIBOR 12M +70 punktów bazowych, ale nie mniej niż 2% rocznie. Planowany okres spłaty pożyczki: do 180 miesięcy. Możliwa karencja (zwłoka) w spłacie: nie dłużej niż do 12 miesięcy od zakończenia realizacji przedsięwzięcia. Okres realizacji przedsięwzięcia: do 24 miesięcy od daty zawarcia umowy o dofinansowanie, lecz nie później niż do 30.06.2029 r. 

Dofinansowaniu podlegają przedsięwzięcia rozpoczęte: nie wcześniej niż 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o dofinansowywanie dla wniosków złożonych do 30.06.2019, po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie dla wniosków złożonych od 1.07.2019 (nie dotyczy dokumentacji projektowej i audytu energetycznego). Przedsięwzięcie nie może zostać zakończone przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. 

Program zawiera wykaz maksymalnych jednostkowych kosztów kwalifikowanych dla przedsięwzięć (tabela 5). Warto podkreślić jeszcze raz jedno założenie: maksymalne koszty kwalifikowane, od których jest liczona wysokość dotacji, to 53 tys. zł, co może oznaczać, że część osób zrealizuje prace tylko do tej wysokości kosztów.

Program a nowe budynki

Jako koszty kwalifikowane dla nowo budowanych jednorodzinnych budynków mieszkalnych można zaliczyć m.in.:

1. węzeł cieplny z programatorem temperatury wraz z wykonaniem usługi montażu nowego źródła ciepła;
2. pompę ciepła z osprzętem wraz z wykonaniem usługi montażu nowego źródła ciepła;
3. kocioł gazowy kondensacyjny ze sterowaniem, armaturą zabezpieczającą i regulującą, układem doprowadzenia powietrza i odprowadzenia spalin, zbiornikiem na gaz wraz z wykonaniem montażu nowego źródła ciepła;
4. kocioł olejowy kondensacyjny ze sterowaniem, armaturą zabezpieczającą i regulującą, układem doprowadzenia powietrza i odprowadzenia spalin, zbiornikiem na olej wraz z wykonaniem usługi montażu nowego źródła ciepła;
5. materiały budowlane wchodzące w skład systemu ogrzewania elektrycznego wraz z wykonaniem usługi montażu nowego źródła ciepła;
6. kocioł na paliwo stałe spełniający co najmniej wymagania określone w rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwa stałe (Dz.Urz. UE L 193 z 21.07.2015, s. 100) wraz z wykonaniem usługi montażu nowego źródła ciepła;
7. przyłącze do sieci ciepłowniczej, gazowej, elektroenergetycznej w przypadku podłączenia nowego źródła ciepła wraz z wykonaniem usługi montażu.

Jest to możliwe, jeżeli dla przegród zostaną spełnione wymagania WT2021. W tym miejscu pojawia się pytanie o sensowność takiego finansowania, szczególnie w sytuacji, gdy wypełnienie tych wymagań może tylko minimalnie podnieść koszt budowy domu w stosunku do tego, co jest obecnie wymagane.

Węgiel, węgiel, węgiel...

Program „Czyste Powietrze” nadal dopuszcza i w pełni akceptuje montaż kotłów na paliwa stałe. Co więcej, możliwość montażu kotła na węgiel wyłącznie w przypadku, gdy nie ma możliwości podłączenia budynku do sieci ciepłowniczej lub gazowej, zostanie rozszerzona na wszystkie kotły na paliwo stałe (również biomasę). Zmiana ta wejdzie w życie od 1 lipca 2019 r. 

W sytuacji gdy nie ma sieci ciepłowniczej lub gazowej, program „kapituluje” i dopuszcza kotły węglowe, choć może finansować inne rozwiązania, takie jak pompy ciepła, kotły kondensacyjne olejowe czy na gaz płynny. Program dopuszcza również pozostawienie kominków wykorzystywanych na cele rekreacyjne (przeznaczone do miejscowego ogrzewania pomieszczeń). Będzie to kolejne pole do nadinterpretacji wymagań i ich zmiękczania.

Ubóstwo energetyczne

Słowo klucz w walce ze smogiem to tzw. ubóstwo energetyczne, z którym program „Czyste Powietrze”ma walczyć. Rodzi się jednak pytanie: czy rzeczywiście to robi? Osoba mająca 90% dotacji otrzyma 90%×53 000 = 47 700 zł. Pozostałą różnicę może otrzymać jako pożyczkę, czyli 126 244,00 – 47 700 = 75 544,00 zł. Gdyby uwzględnić realny poziom cen, to oprócz dotacji oraz pożyczki z WFOŚiGW inwestor musi mieć ponad 50 000 zł środków własnych – patrz tabela 6 i 7. Biorąc pod uwagę powyższe, osoby mające dochód miesięczny do 600 zł musiałyby oddawać go w całości przez 15 lat na spłatę preferencyjnego kredytu z WFOŚiGW. Osoby o najniższych dochodach nie otrzymają kredytu komercyjnego, więc może to je powstrzymywać przed udziałem w tym programie. Zatem połączenie celów – likwidacji niskiej emisji i ubóstwa energetycznego – wydaje się wątpliwe przy obecnym kształcie programu „Czyste Powietrze”. 

Podsumowanie

Należy pozytywnie przyjąć powstanie programu „Czyste Powietrze”, którego celem jest likwidacja smogu. Niestety brakuje mu konsekwencji i przejrzystości. Można odnieść wrażenie, że chciano tym programem zadowolić wszystkie grupy społeczeństwa. Tym samym umknął cel główny – czyli walka ze smogiem.

Osoby mniej zasobne, dotknięte ubóstwem energetycznym, mają małe szanse skorzystania z tego programu, a brak konsekwencji w eliminacji kotłów oraz pieców na paliwa stałe czyni ten program mało efektywnym w zakresie głównego celu.

Jedyne grupy beneficjentów, które mogą być z tego programu zadowolone i mogą odnieść wymierne korzyści, to osoby budujące nowe domy oraz mogące wykazać niskie legalne dochody. Program całkowicie pominął sporą grupę osób palących węglem, a mianowicie mieszkańców budynków wielorodzinnych, zwłaszcza kamienic. A są to budynki, w których ze względu na ograniczenia konserwatora zabytków czy konstrukcyjne wymiana źródła ciepła i termomodernizacja są bardzo kosztowne. Co więcej, budynki te są zlokalizowane na obszarach dotkniętych wysokim poziomem emisji i problemem smogu.

Spore wątpliwości budzi też kwestia kosztów programu i źródeł finansowania. W obecnej sytuacji program stanowi bardzo duże obciążenie dla WFOŚiGW (zarówno kadrowe, jak i organizacyjne), a wraz z wypłatą pierwszych środków będzie to też obciążenie finansowe.

Próżno szukać w budżecie państwa na 2019 rok środków na program „Czyste Powietrze”, a zasoby NFOŚiGW oraz WFOŚiGW w którymś momencie się skończą. Program w tym roku będzie wymagał kolejnej zmiany, gdyż sporo kwestii pozostało do rozwiązania (np. kontrolowanie i rozliczanie realizacji inwestycji). Jednocześnie w najbliższym czasie ma być ogłoszony kolejny program termomodernizacyjny. Oby tylko „Czyste Powietrze” nie podzieliło za rok czy dwa losów programu RYŚ.

Literatura

1. Efektywność energetyczna w Polsce. Przegląd 2017, http://efektywnapolska.pl/wp-content/uploads/2018/03/KK_IES_Przeglad2017_WydEl_160x230mm_2018_03_21-www.pdf.
2. http://nfosigw.gov.pl/oferta-finansowania/srodki-krajowe/programy-priorytetowe/rys---termomodernizacja-budynko-jednorodzinnych/najczesciej-zadawane-pytania.
3. http://www.nfosigw.gov.pl/czyste-powietrze/aktualnosci/art,11,nabor-wnioskow-w-programie-czyste-powietrze-wznowiony.html.
4. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (DzU nr 223/2008, poz. 1459).
5. Ustawa z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (DzU 2019, poz. 51).
6. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o świadczeniach rodzinnych (DzU 2017, poz. 1952).
7. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75/2002, poz. 690, z późn. zm.).

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!