Obowiązki i prawa inspektora nadzoru inwestorskiego (cz. 1)

Trudno doszukać się w historii rozwoju budownictwa momentu, w którym na placach budów pojawili się protoplaści dzisiejszych inspektorów nadzoru inwestorskiego, czyli osoby pilnujące prawidłowości wykonywania robót budowlanych i kontrolujące zapewne ich aspekt finansowy. Prawdopodobnie był to proces postępujący wraz ze wzrostem technicznego skomplikowania robót budowlanych, ich skali (także w wymiarze finansowym) i powiększaniem się zakresu inwestycji opłacanych, jak określilibyśmy to dzisiaj, ze środków publicznych.

Pewne jest jednak, że przy szerokim zakresie inwestycyjnym realizowanym w czasach starożytnego Rzymu, obejmującym budownictwo obronne, drogi, akwedukty, pałace, budowle triumfalne itd., w którym działał również zbliżony w założeniach do dzisiejszego system rynkowy i gdzie stosowano przetargowy system wyłaniania wykonawców robót (mało kto wie, że właśnie wtedy wymyślono pojęcie wadium przetargowego), na budowach działały osoby nadzorujące prowadzenie robót i ich rozliczenie finansowe.

Także w średniowiecznej Polsce odpowiedni królewscy urzędnicy, mający pojęcie o tzw. sztuce budowlanej, pilnowali programu przebudowy Polski drewnianej na murowaną w czasach króla Kazimierza Wielkiego. Mimo braku odpowiednich podstaw prawnych w pełniącym rolę obecnej ustawy przedwojennym rozporządzeniu Prezydenta RP z 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli [1], inspektor nadzoru był kimś oczywistym na budowach okresu międzywojennego 1918–1939.

Po II wojnie światowej kwestie organizacji i zadań służb inwestycyjnych w państwowych jednostkach organizacyjnych regulowane były aż do 1981 roku przez organa planistyczne (najpierw przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a następnie przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów), za pomocą wydawanych co pewien czas zarządzeń, w których wymieniana była także funkcja inspektora nadzoru. Równolegle do tych zarządzeń obowiązki inspektora uregulowane były także, od 1961 roku do marca 1975 r., w art. 25 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. [2].

Później nastąpiło 6 lat przerwy w regulacjach ustawowych. Przynajmniej formalnej, bo pomiędzy 1975 a 1981 rokiem funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego usunięto w ogóle z treści uchwalonego w 1974 roku Prawa budowlanego [3], uznając widocznie, że w sytuacji z góry zadekretowanych sukcesów w budowie drugiej Polski (w ramach tzw. dekady sukcesu) jest to już funkcja anachroniczna i zbyteczna.

W nowelizacji Prawa budowlanego z roku 1981 inspektor powrócił jednak ponownie do tekstu ustawy, a co więcej zobowiązano władzę wykonawczą do wydania szczegółowego zarządzenia regulującego obowiązki i prawa inspektora nadzoru inwestorskiego w poszczególnych fazach procesu budowlanego.

Pierwsze takie zarządzenie ukazało się od razu w 1981 roku, drugie i jednocześnie ostatnie w roku 1987, a obowiązywało do końca 1994 roku. Jego uchylenie było skutkiem nowej, już trzeciej powojennej ustawy Prawo budowlane z lipca 1994 r., czyli tej, która, choć bardzo już zmodyfikowana w wyniku prawie 60 nowelizacji, obowiązuje do dzisiaj [4]. Nie przewiduje ona już możliwości wydania żadnego przepisu wykonawczego dotyczącego zasad sprawowania nadzoru na budowie. Dlatego też już od 14 lat podstawowym dokumentem regulującym kwestie związane z nadzorem inwestorskim jest sama ustawa, według której inspektor nadzoru inwestorskiego jest jednym z uczestników procesu budowlanego:

Art. 17. Uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są:
1) inwestor,
2) inspektor nadzoru inwestorskiego,
3) projektant,
4) kierownik budowy lub kierownik robót.

Rodzaje obiektów i robót, przy których ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest obligatoryjne

Powołanie inspektora nadzoru inwestorskiego pozostaje, jak wynika z art. 18 ustawy [4], w gestii inwestora:
Art. 18. 1. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie:
1) opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów,
2) objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy,
3) opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
4) wykonania i odbioru robót budowlanych,
5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych – przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

2. Inwestor może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie.

3. Inwestor może zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego.

Niekiedy jednak powołanie takiego inspektora staje się dla inwestora obowiązkiem, będącym jednym z warunków wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę:

Art. 19. 1. Właściwy organ może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, a także obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego, w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko.

2. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, oraz listę obiektów budowlanych i kryteria techniczne, jakimi powinien kierować się organ podczas nakładania na inwestora obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego.

Powyższe rozporządzenie wydano w listopadzie 2001 r. [5], zawarta jest w nim cała stosunkowo długa lista obiektów i robót budowlanych (zwykle z podanym jakimś parametrem technicznym jako dolną granicą obowiązywania), przy realizacji których powinien być ustanowiony inspektor nadzoru inwestorskiego. Dla branży instalacji sanitarnych najważniejsze wydają się być przytoczone niżej fragmenty zapisów tego rozporządzenia.

§ 2. 1. Ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane przy budowie obiektów budowlanych:
1) użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego o kubaturze 2500 m³ i większej,
2) wpisanych do rejestru zabytków, w zakresie przebudowy, rozbudowy oraz wykonywania rekonstrukcji lub remontów,
3) budynków i budowli:
a) o wysokości nad terenem 15 m i większej, (…)
7) budowli zbiornikowych naziemnych i podziemnych na materiały stałe, płynne i gazowe:
a) niebezpieczne dla ludzi, mienia i środowiska,
b) o wysokości lub zagłębieniu 5 m i większych,
8) ujęć i przepompowni wód śródlądowych o wydajności powyżej 300 m³/h lub głębokości 100 m i większej,
9) stacji uzdatniania wody i oczyszczania ścieków o wydajności 50 m³/h i większej, (…)
13) sieci gazowych:
a) gazociągów o ciśnieniu nominalnym 5 kPa i większym,
b) gazociągów o ciśnieniu nominalnym do 5 kPa i średnicach przewodów większych niż 150 mm, z wyjątkiem przyłączy gazowych o ciśnieniu nie większym niż 400 kPa,
c) obiektów tłoczni gazu,d) obiektów stacji gazowych, wyposażonych co najmniej w dwa ciągi redukcyjne,
14) rurociągów oraz obiektów i urządzeń z nimi związanych:
a) ciepłowniczych: – tradycyjnych o średnicy 310 mm i większej,– preizolowanych o średnicy 200 mm i większej,
b) wodociągowych o średnicy 200 mm i większej oraz kanalizacyjnych o średnicy 400 mm i większej,
c) innych transportujących czynnik płynny lub gazowy niebezpieczny dla ludzi, mienia i środowiska, (…)

2. Ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane także przy realizacji obiektów budowlanych, niewymienionych w ust. 1, podlegających ocenie oddziaływania na środowisko, określonych w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Wymagania formalne warunkujące możliwość wykonywania funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego

Wykonywanie nadzoru inwestorskiego jest traktowane w ustawie jako pełnienie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, zatem osoba pełniąca tę funkcję musi posiadać prawo do jej wykonywania.

Art. 12. 1. Za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą:

1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego,
2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi,
3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów,
4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego,
5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych,
6) (skreślony),
7) rzeczoznawstwo budowlane.
2. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1–5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej „uprawnieniami budowlanymi”, wydaną przez organ samorządu zawodowego. (…)
7. Podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1, pkt 3, lit. a, oraz − zgodnie z odrębnymi przepisami − wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, określonym w nim terminem ważności.

Przy czym, na mocy art. 13 ustawy, dla inspektora nadzoru inwestorskiego niezbędne są tzw. uprawnienia wykonawcze, obecnie określane jako uprawnienia „do kierowania robotami budowlanymi”. Szerzej temat uprawnień budowlanych, zarówno w ujęciu historycznym, jak i praktycznym (tj. jak je obecnie zdobyć), omówiony był w nr. 12/2008 i 1–2/2009 „Rynku Instalacyjnego”.

W pewnych sytuacjach także inne (tj. pozostające poza sferą Prawa budowlanego) przepisy mogą nakładać na osoby pełniące nadzór inwestorski dodatkowe obowiązki formalne. Przykładem mogą tu być wymagania stawiane przed inspektorem nadzorującym realizację robót przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków (a jak wynika z fragmentu przytoczonego w pkt. 2 rozporządzenia z 2001 roku [5], przy tego typu robotach ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest obligatoryjne).

Kwestię ochrony zabytków reguluje w sposób ogólny ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [6], która w art. 37 przewiduje następujące dodatkowe wymagania:
Art. 37. 1. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia:
1) tryb i sposób wydawania pozwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6–12, przy zabytku wpisanym do rejestru oraz badań archeologicznych;
2) kwalifikacje osób uprawnionych do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz badań archeologicznych;
3) dodatkowe wymagania dla osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru;
4) sposób potwierdzania posiadanych kwalifikacji i dodatkowych wymagań, o których mowa w pkt. 2 i 3.

Dokładnie określa te wymagania rozporządzenie wykonawcze ministra kultury [7], stanowiąc, że:

§ 8. 1. Robotami budowlanymi przy zabytkach nieruchomych mogą kierować osoby, które posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego oraz odbyły co najmniej 2-letnią praktykę zawodową na budowie przy zabytkach nieruchomych.
2. Przepis ust. 1 stosuje się również do wykonywania nadzoru inwestorskiego.

Przy czym, na mocy par. 13, honorowane są tu stare (wydawane do roku 2000) tzw. Zaświadczenia konserwatorskie.

§ 13. Osoby, które uzyskały zaświadczenie o kwalifikacjach na podstawie § 19 Rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkach i archeologicznych prac wykopaliskowych (DzU nr 31, poz. 197) oraz § 17 –19 Rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. o zasadach i trybie udzielania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkach oraz prac archeologicznych i wykopaliskowych, warunkach ich prowadzenia i kwalifikacjach osób, które mają prawo prowadzenia tej działalności (DzU nr 16, poz. 55), zachowują uprawnienia wskazane w tym zaświadczeniu w dotychczasowym zakresie w odniesieniu do prac konserwatorskich i robót budowlanych w rozumieniu niniejszego rozporządzenia.

Podstawowe obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego wynikające z ustawy

Prawo budowlaneObowiązki osoby pełniącej funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego wymienia art. 25 ustawy Prawo budowlane [4]. Zanim jednak zacznie się pełnić tę funkcję i wykonywać obowiązki, należy złożyć formalną deklarację o jej objęciu. Deklaracja ta trafia za pośrednictwem inwestora do właściwego organu nadzoru budowlanego, co określa art. 41 ust. 4 ustawy, stanowiący, że:
Art. 41. 4. Inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem, dołączając na piśmie:
1) oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi), a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
2) w przypadku ustanowienia nadzoru inwestorskiego – oświadczenie inspektora nadzoru inwestorskiego, stwierdzające przyjęcie obowiązku pełnienia nadzoru inwestorskiego nad danymi robotami budowlanymi, a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7; (…)
Po złożeniu takiego oświadczenia należy wpisać się do dziennika budowy, o czym z kolei przypomina art. 45 ust. 2:
Art. 45. 2. Przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym zostało powierzone kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Osoby te są obowiązane potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji.
Dopiero wtedy inspektor nadzoru rozpoczyna wykonywanie obowiązków zapisanych we wspomnianym art. 25 ustawy [4].

Art. 25. Do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy:
1) reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej,
2) sprawdzanie jakości wykonywanych robót i wbudowanych wyrobów budowlanych, a w szczególności zapobieganie zastosowaniu wyrobów budowlanych wadliwych i niedopuszczonych do stosowania w budownictwie,
3) sprawdzanie i odbiór robót budowlanych ulegających zakryciu lub zanikających, uczestniczenie w próbach i odbiorach technicznych instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych oraz przygotowanie i udział w czynnościach odbioru gotowych obiektów budowlanych i przekazywanie ich do użytkowania,
4) potwierdzanie faktycznie wykonanych robót oraz usunięcia wad, a także, na żądanie inwestora, kontrolowanie rozliczeń budowy.

Są to, jak widać, obowiązki zapisane na tyle ogólnie i obszernie, że praktycznie wykluczają możliwość wywiązania się z nich w pełnym zakresie. Już pierwszy z wymienionych wyżej punktów budzi spore kontrowersje związane z zakresem rzeczowym wymienionego tam reprezentowania inwestora, głownie zaś wątpliwości w stosunku do granic kompetencji (umocowania) inspektora nadzoru.

A o niemal powszechnym problemie, jak ma się zachować inspektor nadzoru inwestorskiego zobowiązany w jednym zdaniu do pilnowania, aby realizacja przebiegała zgodnie z projektem budowlanym i jednocześnie zgodnie z przepisami, w sytuacji nagminnych niezgodności projektów z tymi przepisami (bez przeszkód zatwierdzanych w decyzjach o pozwoleniu na budowę), ustawodawca nawet się nie zająknął.

Teoria prawa (art. 95–109 Kodeksu cywilnego) mówi w tym miejscu o potrzebie określenia osobie pełnomocnika (a takim pełnomocnikiem inwestora na budowie jest przecież inspektor nadzoru) zakresu umocowania, precyzującego jego kompetencje. Niestety, praktyka zawierania umów o pełnienie funkcji inspektora nadzoru zwykle całkowicie rozmija się z teorią. Przedmiot umowy jest zazwyczaj, o ile w ogóle, formułowany jako „pełnienie nadzoru (...) zgodnie z uregulowaniami ustawy Prawo budowlane”.

Nie ma mowy o żadnym zakresie umocowania, zwłaszcza w sprawach finansowych, zupełnie przecież nieuregulowanych w ustawie. Ewentualne sugestie w tej materii ze strony zatrudnianego inspektora zazwyczaj kończą się źle. „Świetny pomysł, w takim razie proszę samemu sobie taki zakres napisać, a ja zweryfikuję go, poprawię i podpiszę” – to jedna z możliwych reakcji inwestora i wówczas trzeba samemu zmierzyć się z takim, wcale niełatwym zadaniem. „Miałem już kilkunastu inspektorów i nikt z nich nie pytał o zakres obowiązków i kompetencji, wszyscy wiedzieli, co mają robić i za co odpowiadają, nie jest mi potrzebny inspektor, który nie ma pojęcia, na czym polega nadzór” – to równie prawdopodobna, a przy tym znacznie gorsza odpowiedź inwestora.

Duże trudności praktyczne stwarza inspektorom nadzoru przestrzeganie zasad wprowadzania do obrotu i następnie stosowania wyrobów budowlanych używanych w trakcie prowadzenia robót, o czym z kolei przypomina art. 10 ustawy [4]:

Art. 10. Wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały, o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych, wyłącznie jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z przepisami odrębnymi.

Warto bowiem zauważyć, że nawet jeśli inspektor nadzoru biegle porusza się w zawiłościach systemu stworzonego przez ustawę o wyrobach budowlanych [8] (będącej właśnie tym przepisem odrębnym, o którym mowa w ww. artykule Prawa budowlanego), to ogromne kłopoty stwarza egzekwowanie od wykonawców robót dokumentów potwierdzających spełnienie wszystkich wymagań postawionych w tych przepisach.

A przecież nawet jeśli i ten warunek da się spełnić, nigdy nie ma 100-proc. pewności, czy zastosowany wyrób ma rzeczywiście takie cechy techniczne i jakościowe, o jakich zapewniają dokumenty. W przypadku gdy wyrób cech tych nie ma (a nie są to sytuacje rzadkie), zawsze mogą pojawić się pretensje do inspektora nadzoru, że dopuścił do wbudowania wyrobu wadliwego, czyli nie wywiązał się ze swojego podstawowego obowiązku zapisanego w drugim punkcie art. 10, a kwestia posiadania odpowiednich choć nieadekwatnych dokumentów przestaje mieć znaczenie.

Niełatwe jest także niejako oczywiste zadanie pilnowania jakości wykonywanych robót. Należy zauważyć, że w przepisie tym chodzi zarówno o jakość w sensie czynnościowym, tj. pilnowanie przestrzegania reżimów technologicznych wykonywania robót (co przy poziomie części polskich firm budowlanych wymagałoby właściwie permanentnego stania nad każdym robotnikiem), jak i jakość w sensie rzeczowym, czyli ocenę poprawności wykonania całej zakończonej roboty budowlanej czy elementu obiektu.

W tym ostatnim przypadku często bardzo istotnym problemem jest znalezienie odpowiedniego wzorca tej jakości (normy, specyfikacji technicznej, uwagi wykonawczej w projekcie, instrukcji producenta wyrobu, zapisu umownego itd.), a następnie jeszcze odpowiedzenie samemu sobie, na ile można „przymknąć oko” na ewentualne widoczne niedociągnięcia.

Literatura

1. Rozporządzenie Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (DzU RP z 17.04.1939 r. nr 34, poz. 216).
2. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (DzU nr 7, poz. 46).
3. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (DzU nr 38, poz. 229).
4. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DzU nr 89, poz. 414 ze zm.).
5. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (DzU nr 138, poz. 1554).
6. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 17 września 2003 r. (DzU nr 162, poz. 1568 ze zm.).
7. Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (DzU nr 150, poz. 1579).
8. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dzu nr 92, poz. 881).

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!