Białe certyfikaty – analiza skutków funkcjonowania systemu i możliwości zmniejszenia kosztów społecznych jego funkcjonowania w 2019 r.

W ostatnim czasie coraz więcej mówi się o systemie wydawania i obrotu Świadectwami Efektywności Energetycznej, tzw. białymi certyfikatami (BC). Mówi się o nim niestety w niekorzystnym świetle i bardzo krytycznie, przy czym uwagi te nie dotyczą samego systemu, ale sposobu, w jaki działają instytucje publiczne odpowiedzialne za jego funkcjonowanie.

Założenia systemu BC

W 2006 r. autor miał zaszczyt być członkiem zespołu opracowującego koncepcję i pierwsze założenia do systemu BC, kierowanego przez prof. Krzysztofa Żmijewskiego. W pierwotnym zamyśle system ten miał stanowić podstawę regulacji wdrażających w Polsce postanowienia dyrektywy o efektywności energetycznej. Miał to być zoptymalizowany, samoregulujący się mechanizm wspierania inwestycji zwiększających efektywność wykorzystania energii. Ponieważ opierał się na giełdowym obrocie BC, z ceną kształtowaną przez rynek, miał dawać prostą odpowiedź na pytanie, czy przy aktualnym poziomie popytu i podaży przedstawiana przez inwestorów propozycja realizacji inwestycji modernizacyjnych, generujących określoną oszczędność energii i jej nośników przy określonych kosztach, spotka się z zainteresowaniem (wolnego) rynku.

Inwestor podejmujący się realizacji takiej inwestycji otrzymywał w założeniu dokładną analizę, przy jakim poziomie dofinansowania (ze sprzedaży BC) będzie ona dla niego opłacalna i na tej podstawie kształtował swoją ofertę rynkową (deklarował, za jaką cenę sprzeda BC). Jeśli sprzedał BC, oznaczało to, że jego oferta jest dobra dla rynku, jeżeli nie sprzedał – świadczyło to o tym, że nie jest. U podstaw tego podejścia tkwiło głębokie przekonanie, że system taki zrealizuje zobowiązania Polski w zakresie wzrostu efektywności energetycznej w sposób optymalny, czyli w tym przypadku możliwie najtaniej, tzn. najniższym kosztem, na jaki pozwolił rynek.

Koszty społeczne systemu BC

Warto podkreślić, że koszt, o którym mówimy, jest tak naprawdę kosztem społecznym, ponieważ przekłada się na końcowego odbiorcę energii (przysłowiowego Kowalskiego) w rachunkach za energię. Podmioty zobowiązane (czyli sprzedawcy i dystrybutorzy energii) koszty BC praktycznie w 100% przerzucają do taryf i na samym końcu płaci je właśnie Kowalski. Oczywiście koszty te są powiększone o podatek VAT w wysokości 23%. Kowalski „ponosi ten koszt”, płacąc rachunki oraz dodatkowo w cenie każdej niezbędnej mu do życia usługi czy kupowanego produktu, do wyprodukowania których zużyto energię elektryczną, ciepło czy gaz ziemny (również powiększony o podatek VAT).

Termin obowiązywania BC z V przetargu

Od dłuższego czasu toczy się dyskusja, czy ustawodawca w Polsce powinien podjąć inicjatywę i przedłużyć poza 30 czerwca 2019 r. termin obowiązywania BC z V przetargu (z 2017 roku). Argumentów za poparciem takiej inicjatywy jest wiele. W tym przypadku chodzi o:

• realny, wymierny, wyrażony w złotych dodatkowy koszt społeczny spowodowany przez konieczność realizacji celów ustawowych, wynikający z nieprzedłużenia ważności BC spowodowanego błędnymi decyzjami administracyjnymi,
• skuteczność wykorzystania środków na poprawę efektywności energetycznej, jakie system BC generuje,
• to, jak szybko środki te będą reinwestowane w kolejne projekty modernizacyjne.

Koszt społeczny, o którym mowa wyżej, powiększają dodatkowo nieefektywnie wydatkowane przez administrację (URE) środki budżetowe na weryfikację kilku tysięcy audytów i wniosków oraz na wydanie BC, które nie znajdą nabywców. Kolejnym kosztem są wydatki poniesione przez potencjalnych beneficjentów na przygotowanie audytów i wniosków o wydanie BC. W przypadku utraty ważności części BC z końcem czerwca 2019 okaże się, że wydatki te poniesiono w sposób niedający żadnego efektu, czyli niegospodarnie. Spróbujmy oszacować wielkość tej niegospodarności.

Dane dotyczące ilości uzyskanych oszczędności energii i przyznanych na nie świadectw przedstawiono w tabeli 1. Wynika z niej, że łącznie w pięciu przetargach przyznano 1 323 007 świadectw, 705 626 z nich umorzono do końca grudnia 2018 r. Występująca na koniec tego okresu nadwyżka to 617 380 świadectw „przetargowych” oraz 80 519 świadectw przedstawionych w tabeli 2 z okresu przejściowego. Liczba ta powinna zostać pomniejszona o 113 993 zablokowanych świadectw „przetargowych” i 7690 zablokowanych świadectw z okresu przejściowego. Łącznie daje to nadwyżkę 576 216 świadectw będących w obiegu i oczekujących na sprzedaż na TGE. Świadectwa te łącznie powinny zostać umorzone do końca czerwca 2019 r.

W tabeli 4 przedstawiono dane pochodzące z Informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr 107/2018 o osiągniętej oszczędności energii finalnej, publikowane stosownie do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej. Z informacji tej wynika, że w całym 2017 r. osiągnięto oszczędność energii finalnej w ilości 364 991 toe. Z powodu braku bliższych danych dotyczących wielkości obowiązku umorzenia BC przez podmioty zobowiązane można przyjąć, że stanowić ona może w przybliżeniu wielkość łącznego rocznego obowiązku umorzenia BC przez podmioty zobowiązane. Należy się spodziewać, że w rzeczywistości obowiązek ten będzie większy z uwagi na uzupełniającą go realizację w trybie art. 15 ustawy oraz fakt, że niektóre podmioty wystąpiły o odroczenie realizacji obowiązku na okres 3 lat. Przyjmijmy dla uproszczenia, że udział realizacji obowiązku w powyższym schemacie spowoduje, że jego wielkość pozostanie do czerwca 2019 r. na takim samym poziomie jak dotychczas.

Z tabeli 4 wynika również, że na 20 grudnia 2018 r. umorzono 86 665 BC. Biorąc pod uwagę, że certyfikaty za rok 2018 można umarzać do końca czerwca 2019 r., możemy przyjąć, iż zapotrzebowanie na BC w ciągu pierwszych sześciu miesięcy 2019 r. wyniesie ok. 364 991 – 86 665 = 277 594 sztuk. Zatem nadwyżka, na którą brakuje potencjalnych nabywców, wyniesie ok. 576 216 – 277 594 = 298 622 sztuk. Jednocześnie z tabeli 3 wynika, że na inwestycje planowane do końca 2018 r. wystawiono 14 031 BC, co stanowi niecałe 4% potencjalnego rocznego obowiązku. Znaczenie tych certyfikatów dla rynku można pominąć, ponieważ nie mają one praktycznie wpływu ani na realizację obowiązku, ani na cenę BC. Będą zawsze kupowane po cenie bardzo zbliżonej do wielkości opłaty zastępczej. Ponieważ za 2018 r. obowiązek zostanie spłacony w całości w BC, to za 2019 r., w przypadku utraty ważności BC, zrealizowany zostanie poprzez wniesienie opłaty zastępczej w wysokości 1653,75 zł/toe.

Nadwyżka, o której mowa, w liczbie prawie 300 tys. BC, stanowi ponad 82% rocznego obowiązku podmiotów zobowiązanych. Po dodaniu certyfikatów generowanych na bieżąco oraz obowiązku realizowanego w trybie art. 15 ustawy (zmniejszają zapotrzebowanie na BC) nadwyżka ta może się zwiększyć nawet do 400 tys. szt. Przewyższyć zatem może wielkość rocznego obowiązku i można założyć, że przedłużeniu ważności BC nadal będzie towarzyszyć ich lekka nadpodaż na rynku. Może to być istotne z punktu widzenia oceny poziomu wzrostu ceny BC na TGE.

Jeżeli termin ważności BC nie ulegnie przedłużeniu, to ok. 400 tys. BC zniknie z rynku. Zamiast tego uiszczona zostanie przez podmioty zobowiązane już za 2019 rok opłata zastępcza w łącznej kwocie 661,5 mln zł, co stanowi iloczyn 400 tys. szt. BC i wielkości opłaty zastępczej za 2019 r. w wysokości 1653,75 zł/szt.

Sytuacja taka spowodowałaby wiele niekorzystnych konsekwencji:

1. Należy się spodziewać, że średnia cena BC, jeśli przedłużona zostanie ich ważność, będzie znacznie niższa od opłaty zastępczej i może nie przekroczyć psychologicznej bariery jej wartości obowiązującej w czasie, kiedy rozstrzygany był ostatni, V przetarg, czyli ok. 1000 zł/szt. Założenie to – z oczywistych powodów nieco arbitralne – można poprzeć dwoma argumentami: spodziewaną lekką nadwyżką BC pochodzących z V przetargu oraz dalszym dopływem BC na rynek w tym i w przyszłym roku w związku ze wzrostami cen energii i zwiększeniem zachęt dla inwestorów do planowania i realizacji inwestycji modernizacyjnych. Powodować to będzie dalszy wzrost nadpodaży i hamować wzrost cen BC. Można założyć zatem, że podmioty zobowiązane poniosłyby koszt ok. 400 mln zł (po ok. 1000 zł/szt.), a nie 661,5 mln zł. Po przerzuceniu tego kosztu na rachunki podmiotów zobowiązanych społeczeństwo poniosłoby o 261,5 mln zł wyższe wydatki. Niezależnie od wysokości oszacowania, ten dodatkowy koszt (społeczny) będzie z pewnością większy o dziesiątki, a może setki milionów zł niż w sytuacji, gdyby ważność BC została przedłużona.
2. Podmioty aplikujące o BC poniosły koszty związane z przygotowaniem aplikacji. Koszty takie można szacować na ok. 10% ich wartości, czyli ok. 40 mln zł dla puli 400 tys. BC, które nie znajdą nabywców. Kwota ta nie zostanie zrekompensowana wpływami ze sprzedaży BC. I nie jest istotne, czy koszt ten został dotychczas fizycznie opłacony, ponieważ liczne podmioty rynkowe uważają, że należy im się zapłata za wykonaną pracę. Dodatkowo jeżeli nie otrzymają zapłaty, to np. do urzędów skarbowych nie wpłyną z tego tytułu podatki CIT i VAT – ok. 4 mln zł.
3. Wystąpi kolejna sytuacja, z której będzie wynikać, że rząd w ogóle nie liczy się z interesami polskiego biznesu, który jest ważnym uczestnikiem obrotu świadectwami na Towarowej Giełdzie Energii. Zgodnie z art. 30.1 ustawy z 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej „prawa majątkowe wynikające ze świadectw efektywności energetycznej są towarem giełdowym w rozumieniu ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych”. Z całą pewnością można przyjąć, że podmioty gospodarcze, które posiadają świadectwa efektywności energetycznej, otworzyły rachunki inwestycyjne i stały się właścicielami praw majątkowych zapisanych na tych rachunkach. Wyobraźmy sobie sytuację, że do 30 czerwca 2019 r. Ministerstwo Energii całkowicie biernie potraktuje problem i 1 lipca przy scenariuszu nadpodaży świadectw wiele podmiotów gospodarczych dowie się, iż na ich rachunkach inwestycyjnych nie ma żadnych praw majątkowych. Oznacza to dla nich utratę własnego majątku! Po raz kolejny mocno ucierpi wiarygodność organów administracji państwowej, ME, TGE i spółek energetycznych. 
4. Każdy z podmiotów aplikujących o BC ponosi koszty związane z funkcjonowaniem tego systemu w opłatach za energię. Nie dość, że koszty te wzrosną (jeśli obowiązek zostanie wypełniony poprzez wniesienie przez podmioty zobowiązane opłaty zastępczej), ale i podmioty te w wyniku jawnego zaniechania organów administracji państwowej stracą możliwość zrekompensowania sobie kosztów dzięki aktywnemu uczestnictwu w systemie. Przypomnijmy, że zasada taka leżała u podstaw ustawy o efektywności energetycznej i systemu BC.
5. Ponadto podmioty aplikujące o wydanie BC w wielu przypadkach poniosły już koszt przygotowania aplikacji i zapłaciły związany z nim podatek VAT. Zostały zatem rzeczywiście „zrobione na biało”1). VAT to dodatkowy koszt w wysokości ok. 8,6 mln zł, który nie zostanie im w żaden sposób zrekompensowany, gdy BC stracą ważność. 
6. Podmioty, które poniosły koszty, również przerzucą je w całości na przysłowiowych Kowalskich – nabywców produktów, usług, lokatorów budynków etc., nie mając jednocześnie żadnych korzyści (nie sprzedadzą BC).
7. W rachunku występuje jeszcze jedna kwota, neutralna co prawda z punktu widzenia kosztu społecznego, ale warto o niej wspomnieć. Od 261,5 mln zł nie wpłynie do budżetu państwa podatek VAT wynikający z opodatkowania transakcji (23%), co stanowi uszczuplenie przychodów budżetu z tego tytułu w wysokości prawie 60 mln zł.
8. Dodatkowe koszty społeczne związane z brakiem decyzji o przedłużeniu ważności BC to ok. 260 mln zł wynikające z wyższej opłaty zastępczej. 40 mln zł poniesionych kosztów przygotowania aplikacji o wydanie BC zostanie wyrzucone w błoto, podobnie jak zapłacony od tej kwoty podatek VAT – ok. 9 mln zł. Łącznie jest to ok. 310 mln zł. Tyle dodatkowo zapłacą przysłowiowi Kowalscy. Koszty poniesione przez URE na weryfikację kilku tysięcy wniosków też należałoby do tego marnotrawstwa doliczyć, są jednak trudne do oszacowania.
9. Wydźwięk takiej sytuacji jest wyjątkowo niekorzystny wizerunkowo dla administracji rządowej. Wynika wyłącznie z zaniechań i nieudolności oraz braku wyobraźni instytucji odpowiedzialnych za funkcjonowanie systemu BC.
10. Szczególna sytuacja dotyczy podatku VAT. Państwo od kilku lat z dużymi sukcesami zwalcza oszustwa i karuzele VAT-owskie, a teraz wywołuje sytuację, w której nie dość, że Kowalski zapłaci ok. 260 mln zł więcej kosztów, zostanie jeszcze doliczony do tej kwoty podatek VAT 23% w opłatach za energię. 
11. Zamiast 400 mln zł od podmiotów aplikujących, ok. 660 mln zł wpłynie do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w formie opłaty zastępczej. Pomijając fakt, że stanie się to kosztem Kowalskiego, i nic nie ujmując NFOŚiGW, wydaje się, że dużo korzystniejsze będzie zostawienie tych 400 mln zł do dyspozycji podmiotów aplikujących. Oczywiste jest, że reinwestują oni te środki bardziej efektywnie i szybciej niż za jakimkolwiek pośrednictwem. W sytuacji radykalnego wzrostu cen energii w ostatnim okresie wzrośnie skłonność tych podmiotów do inwestowania w projekty związane z efektywnością energetyczną i tym samym skróci się okres reinwestowania środków pozyskanych z BC.

Z powyższej analizy wynika jednoznacznie, że przedłużenie terminu obowiązywania BC z V przetargu i z okresu przejściowego o co najmniej rok jest pożądane i przyniosłoby same korzyści, w tym przede wszystkim zmniejszenie kosztów społecznych funkcjonowania systemu BC o kwotę ok. 300 mln zł. Ponadto udałoby się uniknąć sytuacji podważenia zaufania do instytucji publicznych i uchroniło administrację rządową od zarzutów, że lekką ręką, bez głębszego zastanowienia obciąża dodatkowymi niemałymi kosztami społeczeństwo, mogąc tego łatwo uniknąć.

Należy też zwrócić uwagę na fakt, że najbardziej zainteresowane strony zaczynają szukać przyczyn i winnych zaistniałej sytuacji. Coraz częściej słyszy się, że dla uzasadnienia zaniechania jakiejkolwiek interwencji ME używa starej i wypróbowanej metody obciążania winą Unię Europejską, twierdząc, że nie zgodzi się ona na działania proponowane przez polską administrację, dlatego społeczeństwo znowu musi zapłacić. Odkąd weszliśmy do UE, argumentacja taka pojawiała się bardzo często i obecnie należałoby ją uznać za przejaw lekceważenia interlokutora.

Również URE coraz bardziej krytykuje jakość audytów energetycznych i przerzuca odpowiedzialność za przedłużanie procesu weryfikacji na konieczność ich dokładnej kontroli – obecnie opóźnienia URE przekraczają już rok (!). Ponadto zarzucając brak kompetencji audytorom, URE błędnie interpretuje pojęcie energii finalnej, zabierając podmiotom aplikującym należne im BC. Wbrew prawom fizyki, nawet wbrew zapisom rozporządzenia dot. zasad wykonywania audytu efektywności energetycznej, URE twierdzi, że wymiana starego kotła węglowego na nowoczesny kocioł gazowy nie daje oszczędności energii finalnej, tylko jakąś wyimaginowaną przez ekspertów URE oszczędność wynikającą ze zmiany mnożników dla energii pierwotnej w odniesieniu do poszczególnych rodzajów paliw (tego podejścia zresztą nikt poza URE nie rozumie). Przy tym powołuje się na enigmatyczne interpretacje prawne, ignorując prawa fizyki, wiedzę ekspertów i powszechnie stosowane (np. w ustawie o wspieraniu termomodernizacji i remontów od 1999 r.) metody obliczeniowe. Podmioty aplikujące tracą w związku z tym należne im BC.

Na analizowany problem warto również spojrzeć trochę szerzej. Poprzez podjęcie decyzji o wydłużeniu terminu ważności świadectw rząd RP mógłby uwiarygodnić swoją strategię wspierania efektywności energetycznej przedstawioną w projekcie „Polityki energetycznej Polski do 2040 r. (PEP2040)” z 22 listopada 2018 r. (kierunek 8). W dokumencie tym rząd chwali się, że: „Polski wkład w realizację celu oznacza osiągnięcie w latach 2010–2020 ograniczenia zużycia energii pierwotnej o 13,6 Mtoe, co w odniesieniu do wartości prognozy na 2020 r. z 2007 roku oznacza zmniejszenie zużycia energii pierwotnej o 12,4%. Choć energochłonność polskiej gospodarki odbiega od średniej w UE, w ostatnich latach poczyniliśmy ogromne postępy w oszczędności zużycia energii. Pośredni cel na 2016 r. – rozumiany jako osiągnięcie oszczędności energii finalnej w ilości nie mniejszej niż 9% średniego krajowego zużycia tej energii z lat 2001–2005 – Polska zrealizowała z nadwyżką”.

Wynik ten jest rzeczywiście sukcesem, ale jednocześnie efektem działającego systemu wspierania dużych odbiorców końcowych, którzy wykorzystują państwowy model wsparcia poprawy efektywności energetycznej. W modelu tym, obok finansowych korzyści (po sprzedaży BC) zwiększających potencjał inwestycyjny przedsiębiorstw, kluczową rolę odgrywa rosnąca wiedza i zaufanie rynku (przedsiębiorców) do wprowadzonych regulacji zawartych w ustawie o efektywności energetycznej. Ogłoszony sukces rządu w tym zakresie jest przede wszystkim zasługą tych użytkowników końcowych, którzy zrealizowali inwestycje lub je zaplanowali, wykorzystując zachęty systemowe w długoterminowej perspektywie i w ramach systemu BC pozyskali środki. Warto więc pielęgnować ten stan rzeczy i dbać o utrzymanie stabilności takiej długoterminowej perspektywy.

We wspomnianym projekcie PEP2040 Ministerstwo Energii dąży m.in. do tego, aby: „zobowiązać szeroką grupę podmiotów gospodarczych do poprawy efektywności energetycznej – poprzez realizację przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej lub zakup świadectw efektywności energetycznej (tzw. białe certyfikaty potwierdzają deklarowaną oszczędność energii innych podmiotów, wynikającą z takich przedsięwzięć, zrealizowaną na poziomie powyżej wymaganego). System będzie obowiązywał do 2030 roku, a jeśli będzie to konieczne, zostanie przedłużony”.

Rządowi powinno zależeć na wzmacnianiu stabilności modelu nie tylko po to, aby poprzez realizację ambitnych celów poprawy efektywności energetycznej do 2030 roku na poziomie 23% (do prognoz energii pierwotnej z 2007 roku) zwiększyć bezpieczeństwo całego polskiego systemu energetycznego (oszczędzanie najlepszą inwestycją), ale również po to, aby wspierać konkurencyjność polskiego przemysłu i przeciwdziałać przenoszeniu produkcji poza Polskę. Celu w takim ujęciu nikt chyba dotąd uczciwie nie analizował.

Bez zaufania podmiotów gospodarczych do stabilności systemu Polska nie zrealizuje ambitnych celów, zwłaszcza że cel indykatywny na poziomie UE wynosi de facto nie 23, ale 32,5%. Ministerstwo Energii powinno przeanalizować obecny portfel BC w podobny jak w niniejszym artykule sposób i podjąć decyzję o prolongacie ich ważności lub przynajmniej znaczącej ich części. Leży to we wspólnym, szeroko pojętym interesie.

Ministerstwo powinno też rozważyć podjęcie działań, które zaprzeczą pojawiającym się coraz częściej opiniom, że rząd wykorzystuje system BC do pośredniego finansowania innych potrzeb związanych z ochroną środowiska czy walką ze smogiem. Opiniom tym sprzyjają ambitne plany związane z bardzo potrzebnym skądinąd programem „Czyste Powietrze” i zadeklarowanym olbrzymim zapotrzebowaniem na środki finansowe (ponad 100 mld zł). Wydaje się, że system BC powinien posłużyć do sformułowania jasnego przekazu dla rynku, iż stanowi on również priorytet dla rządu, tym bardziej że dotyczy części gospodarki, w której istnieje dużo (wielokrotnie) większy potencjał wzrostu efektywności energetycznej niż np. w domach jednorodzinnych.

Na koniec wydaje się oczywiste, że rząd musi zwiększyć zasoby kadrowe URE (ich liczbę i jakość) pracujące przy systemie wydawania BC, ale również przy kontroli prawidłowości i trwałości zrealizowanych inwestycji. Wydaje się to obecnie, obok przedłużenia ważności BC, najbardziej kluczową potrzebą związaną z odbudową zaufania rynku do systemu BC, umożliwiającą wykorzystanie w przyszłości jego potencjału.