Sieci i instalacje – wybrane aspekty prawne wpływające na proces projektowania i budowy

W dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzająca m.in. szereg uproszczeń w zakresie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych [1]. Wprowadza ona np. możliwość budowania, jedynie na podstawie zgłoszenia, wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Znamienne jest, że budynki te można budować na podstawie zgłoszenia bez limitu powierzchni i liczby kondygnacji, a np. domki letniskowe, wolno stojące budynki gospodarcze, altany, ganki i oranżerie można wybudować na podstawie zgłoszenia tylko jako parterowe i o powierzchni zabudowy do 35 m² – w pozostałych przypadkach wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nowelizacja ustawy Prawo budowlane dotyczyła też sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji w budynkach. Przed wejściem w życie tych zmian dla inwestycji w zakresie sieci uzbrojenia terenu (z wyjątkiem telekomunikacyjnych linii kablowych i kanalizacji kablowej) konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po nowelizacji sieci wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne, telekomunikacyjne i elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV można wykonywać na podstawie zgłoszenia. Natomiast sieci elektroenergetyczne powyżej 1 kV oraz sieci gazowe w dalszym ciągu wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kontrowersje wzbudza możliwość budowy instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku bez pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia. Równocześnie pozostawiono możliwość budowy przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych na zasadach zgłoszenia lub bez zgłoszenia w oparciu o przepisy prawa energetycznego [2] albo ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków [3].

Nowelizacja Prawa budowlanego uprościła i skróciła postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych dla niektórych rodzajów inwestycji, zwłaszcza tych, dla których wymóg uzyskania pozwolenia na budowę zastąpiono procedurą zgłoszenia. Dla tego rodzaju inwestycji przed nowelizacją od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do pierwszego „wbicia łopaty” mijały minimum 2 miesiące, i to przy dużej przychylności urzędnika prowadzącego sprawę. Dopuszczalny termin wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynosi 65 dni, nie wliczając terminów przewidzianych w przepisach na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przed wejściem w życie nowelizacji uwzględniać należało ponadto dodatkowy okres 14 dni od ogłoszenia lub doręczenia decyzji, po którym staje się ona ostateczna.

Korzystając z procedury zgłoszenia, można rozpocząć roboty budowlane po 30 dniach od dnia doręczenia zgłoszenia, oczywiście o ile właściwy organ (starosta lub wojewoda) w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.

Takie uproszczenie formalne jest szczególnie korzystne w przypadku inwestycji realizowanych na zasadzie „zaprojektuj i wybuduj” – dla nich skrócenie czasu przeznaczonego na kwestie administracyjne zmniejsza ryzyko niedotrzymania terminu wykonania inwestycji.

Ponadto zniesiono siedmiodniowy okres, po jakim można było rozpocząć roboty budowlane, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, licząc od zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwego organu (powiatowego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) oraz projektanta sprawującego nadzór.

Zachowano jednak wymóg dokonania takiego zawiadomienia dla niektórych obiektów budowlanych, uzyskały one możliwość realizacji w oparciu o zgłoszenie. Dotyczy to m.in. sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV.

Polecamy: Prawo budowlane i wybrane przepisy wykonawcze z wprowadzeniem 2015 >>>

W przypadku inwestycji liniowych, których celem było zastąpienie istniejących sieci uzbrojenia terenu nowymi, przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego możliwe było ominięcie procedury zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz zgłoszenia – wystarczyło zakwalifikować taką inwestycję jako przebudowę.

Zgodnie z definicją zawartą w Prawie budowlanym przebudowa to: wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Równocześnie przez obiekt liniowy rozumie się taki obiekt budowlany, dla którego parametrem charakterystycznym jest długość. W konsekwencji aby literalnie przestrzegać ustawy Prawo budowlane, możliwe było i nadal jest zakwalifikowanie inwestycji liniowej dotyczącej sieci uzbrojenia terenu jako przebudowy pod warunkiem zachowania niezmienionej długości.

Czytając jednak uważnie definicję przebudowy, można odnieść wrażenie, że odnosi się ona głównie do obiektów kubaturowych i dróg, a długość znalazła się w niej niejako w konsekwencji zestawienia z szerokością i wysokością jako parametrów opisujących obiekty kubaturowe. W definicji tej brakuje wyraźnego odniesienia do innych obiektów liniowych niż drogi.

W praktyce, z nielicznymi wyjątkami, nie jest możliwe wykonanie nowego odcinka sieci z idealnym zachowaniem jego dotychczasowej długości.

Rozpatrzmy to na przykładzie sieci wodociągowej. Możliwe jest zachowanie długości jedynie w przypadku, gdy wykonujemy nowy wodociąg dokładnie po trasie wodociągu istniejącego, który jednocześnie demontujemy. Rozwiązanie to jest jednak bardzo trudne do zastosowania w praktyce ze względu na wymaganą ciągłość dostawy wody oraz występujące niedozwolone zbliżenia istniejącego wodociągu do innych obiektów w terenie, co wymusza konieczność zmiany trasy.

Takie rozwiązanie znajduje zastosowanie jedynie w przypadku przebudowy sieci ciepłowniczych układanych tradycyjnie w kanałach z wykorzystaniem systemów rur preizolowanych, w sytuacji gdy jest możliwe ich okresowe wyłączenie z eksploatacji.

Każde zaprojektowanie wodociągu w pewnej, nawet niewielkiej odległości od wodociągu istniejącego wiąże się zwykle z niezachowaniem takiej samej długości. Z drugiej strony można sobie wyobrazić taki projekt, w którym ta długość będzie zachowana nawet przy istotnej zmianie trasy.

Kolejnym problemem występującym przy przebudowie podziemnych sieci uzbrojenia terenu jest ustalenie ich rzeczywistej długości oraz wymaganej dokładności pomiaru. W praktyce często zdarza się, że przebieg tych sieci na mapie do celów projektowych jest tylko orientacyjny.

Paradoksem jest, że niewielka zmiana długości sieci uzbrojenia terenu może uniemożliwić zakwalifikowanie takiej inwestycji jako przebudowy, a równocześnie w ramach takiej kwalifikacji można dowolnie kształtować geometrię drogi w granicach pasa drogowego. Bardzo różne jest w tym zakresie również podejście urzędników reprezentujących właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Często spotykaną, choć dyskusyjną praktyką jest dopuszczanie przebudowy bez wnikania w szczegółowy pomiar długości sieci, o ile położenie odcinka projektowanego nie powoduje zajęcia dodatkowych działek, a funkcja budowli pozostaje niezmieniona.

W przypadku sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego [1] zarówno przebudowa, jak i budowa może być realizowana w oparciu o zgłoszenie. Problem pozostaje w przypadku pozostałych sieci elektroenergetycznych (>1 kV) oraz sieci gazowych.

Innym charakterystycznym przypadkiem są działania związane z uporządkowywaniem istniejących sieci uzbrojenia terenu, z dostosowaniem ich przebiegu do projektowanych lub przebudowywanych dróg. W takich sytuacjach często dochodzi do zmiany długości sieci objętych tymi działaniami, a logiczne wydaje się, że należy je nazwać właśnie przebudową.

Pomimo ustanowionej możliwości budowania sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych tylko na podstawie zgłoszenia, w przypadku terenów nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego nadal konieczne jest uzyskanie dla nich decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z nowelizacji ustawy Prawo budowlane [1], która wprowadza ten wymóg do ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 50 ust. 2a.

Zmiany w prawie budowlanym – skorzystają inwestorzy indywidualni i przedsiębiorcy >>>

Przywilej procedury zgłoszenia mają nadal roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę.

 I znowu powraca poruszany wyżej problem przypadków zastępowania istniejących sieci uzbrojenia terenu nowymi i możliwości zakwalifikowania tej czynności jako przebudowy, co byłoby podstawą do rezygnacji z konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i oczywistą oszczędnością czasu, kosztów i formalności dla wszystkich stron postępowania.

Jeżeli na danym obszarze występuje określony rodzaj sieci uzbrojenia terenu pełniący określone funkcje i chcemy zaprojektować nową sieć przejmującą funkcję istniejącej, to w każdym przypadku – bez względu na zmianę długości sieci projektowanej – powinna istnieć możliwość zakwalifikowania tego rodzaju robót budowlanych jako przebudowy. Tym bardziej jest to uzasadnione, że na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bazującego na kopii mapy zasadniczej nie jest znana dokładna długość projektowanej sieci i nie można na tym etapie projektowania przewidzieć, czy spełnione zostaną wymagania obowiązujące dla definicji przebudowy.

Przedstawione problemy pokazują, że konieczna jest zmiana definicji przebudowy w celu uszczegółowienia jej w zakresie sieci uzbrojenia terenu. Uszczegółowienie to powinno dać podstawę inwestorom, projektantom, a zwłaszcza urzędnikom do jednoznacznej oceny prawidłowości kwalifikacji rodzaju zamierzenia budowlanego. Definicja przebudowy nie może opierać się na kryterium zachowania niezmiennej długości jako parametru charakterystycznego dla sieci uzbrojenia terenu.

Interpretacja Prawa budowlanego w zakresie budowy instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku jest przedmiotem burzliwej dyskusji, w której zdecydowane stanowisko zajmuje Polska Izba Inżynierów Budownictwa, wskazując między innymi na sprzeczność wprowadzonych zmian z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego [5]. W wyniku działań PIIB usunięto ze strony Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego interpretację z 1.07.2015 r. „W sprawie budowy instalacji wewnątrz budynku”, zgodnie z którą organ (starosta lub wojewoda) nie mógł zobowiązać inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o wskazane powyżej instalacje, a ich zamieszczenie w projekcie miało pozostawać w gestii inwestora.

Zakładając, że przepisy muszą być spójne przede wszystkim wewnętrznie, należy przywołać zapisy art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane [1], zgodnie z którymi obiekt budowlany należy projektować i budować m.in. w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego i użytkowania, jak również odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii.

Ponadto należy zapewnić spełnienie warunków użytkowych również w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, w energię cieplną, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

Pamiętać należy o zapewnieniu odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, a także niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Trudno wyobrazić sobie spełnienie powyższych wymagań bez udziału na etapie projektu budowlanego projektantów branżystów rozpatrywanych instalacji, tym bardziej że w wielu przypadkach wymagane jest np. uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a procedury odbiorowe realizowane na podstawie odrębnych przepisów wymagają sprawdzenia zgodności wykonania instalacji z projektem budowlanym. Dotyczy to np. wymaganego często odbioru obiektu budowlanego przez przedstawiciela Państwowej Straży Pożarnej.

Budowa instalacji gazowej nadal może być realizowana tylko na podstawie pozwolenia na budowę, chyba że zgodnie z interpretacją GUNB z 24.07.2015 r. jest to instalacja w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, na którego wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, wówczas istnieje możliwość realizacji w trybie zgłoszenia tego budynku wraz z instalacją gazową [6].

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z interpretacją GUNB z 20.05.2015 r. [7] z uzyskania decyzji pozwolenia na budowę zwolnione są całe instalacje wewnętrzne łącznie z tymi ich częściami, które wykraczają poza obręb budynku aż do ich połączenia z przyłączami.

Na stronie internetowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa opublikowano informację na temat odpowiedzi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie instalacji wewnętrznych [8].

Zgodnie z tą informacją GINB poparł stanowisko PIIB w zakresie obowiązku stosowania przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył także, że projektant powinien się kierować koniecznością uwzględnienia wymagań, jakie musi spełniać obiekt budowlany, zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zmiany w Prawie budowlanym obowiązujące od 28 czerwca 2015 r. i zwalniające inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia dla większości instalacji wewnętrznych budzą wątpliwości i sprawiają spore trudności interpretacyjne. Szczególnie kłopotliwa jest niespójność w tym zakresie z innymi przepisami, jak również wewnątrz nowelizowanej ustawy. Wymusza to konieczność przeprowadzenia działań naprawczych.

Najprostszym, a jednocześnie najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się powrót do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dla budynku wraz z niezbędnymi instalacjami. Takie rozwiązanie zagwarantuje dotrzymanie przytoczonych powyżej wymagań, jakie musi spełniać obiekt budowlany.

Literatura

1. Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (DzU 2015, poz. 443).

2. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (DzU nr 54/1997, poz. 348).

3. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU nr 72/2001, poz. 747).

4. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (DzU nr 89/1994, poz. 414, z późn. zm.).

5. Stanowisko Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w sprawie interpretacji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego na temat budowy instalacji wewnątrz budynku z dnia 19.08.2015 r., www.piib.org.pl.

6. Interpretacja prawna GUNB w sprawie zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją gazową z dnia 24 lipca 2015 r., www.gunb.gov.pl.

7. Interpretacja Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 20.05.2015 r. w sprawie zagadnienia, czy przez instalacje wewnątrz budynku, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu, który zacznie obowiązywać od dnia 28 czerwca 2015 r.), należy rozumieć całą instalację wewnętrzną, www.gunb.gov.pl.

8. Informacja Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na temat odpowiedzi GINB w sprawie instalacji wewnętrznych z dnia 28.08.2015 r., www.piib.org.pl.

Czytaj też: Czy postawienie domku holenderskiego lub przyczepy na działce wymaga pozwolenia? >>>